党的十六届四中全会的主题是加强党的执政能力建设。税务机关是国家行政执法机关，税务执法贯穿于税收工作的整个过程。，把加强党的执政能力建设的各项要求贯彻到税收工作的具体实践，提高执法能力，推进依法治税，是税务机关面临的重大课题。

    一、税务机关执法能力建设的内涵

    （一）税务机关执法能力的概念。

    税务机关的执法能力，主要是指税务机关在党的领导下，科学高效地组织和运用管理、服务资源，贯彻执行国家税收法律，充分发挥税收组织收入、宏观调控的职能，促进经济社会全面协调可持续发展的本领。执法能力的含义，体现了税务机关执法的本质和特点：第一，税务执法的主体是税务机关及其工作人员；第二，税务执法必须采取科学、规范、民主、文明的执法方式；第三，税务执法的宗旨是聚财为国，执法为民；第四，税务执法的本质特征是以保障国家和纳税人权利为核心，促进履行义务。

    （二）税务机关执法能力建设的要素。

    1、执法理念。是执法能力建设的核心。清楚地表明了执法的宗旨和价值观，对于如何执法有着重要的指导意义。要解决好为谁执法的问题。有了正确的理念，才会有正确的行为。税务机关执法能力建设，首先就要进一步明确税务机关执法的理念。

    2、执法目标。是执法能力建设的方向。只有目标明确，有的放矢，税务机关才能从根本上掌握执法的主动权，比较顺利地实现执法的目标和任务。加强执法能力建设要有全局性的眼光、全局性的思维、全局性的方针和全局性的谋划。

    3、执法依据。是执法能力建设的前提。只有在建立和完善税收法律依据的基础上，才谈得上执法能力建设问题。加强执法能力建设，要在完善税法上下功夫，为税务机关的执法活动搭建一个更为广阔和良好的平台。

    4、执法主体。是执法能力建设的重点。要解决好是谁执法的问题。税务机关及其工作人员是执法主体，税务机关组织结构是否合理、运转是否良好，税务干部素质高低、能力强弱，都直接决定着执法能力的高低，反映着科学驾驭和运用税收法律依据的能力和水平。

    5、执法方式。是执法能力建设的基础。要解决好怎样执法的问题。加强执法能力建设最终要归结到执法方式的改进和完善上来，涉及税收征管的各个环节，直接关系到执法的质量和效果。税务机关用什么样的形式、什么样的手段、什么样的方法具体执法，效果不一样。随着税收实践的发展，要不断探索和创新税收执法方式。

    6、执法监督。是执法能力建设的保障。没有监督，不能真正做到公平、公正，难以克服腐败滋生。要完善执法监督体系，加强执法监督。

    7、执法环境。是执法能力建设的条件。税务机关执法活动是处在一定的环境之中，这种环境有国内的，也有国际的。研究和改善税收执法环境，是能力建设的重要内容。

    （三）税务机关执法能力建设的原则。

    1、必须坚持与时俱进。用发展着的马克思主义指导执法能力建设，立足于新的实践和新的发展，着眼于对执法问题的理论思考，深化对执法规律的认识，不断开拓执法理论发展的新境界。

    2、必须坚持执法为民。纳税人的拥护和支持是执法的力量之源和顺利之本，始终保持同纳税人密切联系，真心诚意的服务纳税人，强化税收管理，为人民执法、靠人民执法，实现好、维护好、发展好最广大纳税人的根本利益。

    3、必须坚持依法行政。树立法律至上的信念，崇尚法律权威。职权法定、权责统一、法律优先，在宏观决策上考虑法律效果，在具体管理中牢记依法办事，在工作生活中严格遵纪守法，把依法行政贯穿执行行为的全过程，落实到税收工作各个方面、各个环节。

    4、必须坚持创新制度。深化改革，不断增强税收的生机和活力，促进生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相适应，促进经济社会各个领域、各个方面、各个环节相协调，实现执法机制的高效运转。

    5、必须坚持改进执法方式。适应经济社会发展，坚持科学的思想、民主的制度、文明的方法，按照税收征管的内在要求，夯实管理基础，运用现代管理技术，整合业务流程，加强协调配合，优化执法环境，不断提高执法效能。

    6、必须坚持从严治队。治税必先治队、治队务必从严，建立健全激励约束机制，加大教育培训，以提高执法能力为重点，加强领导班子建设、党风廉政建设和基层建设，不断增强队伍的创造力、凝聚力、战斗力。

    （四）税务机关执法能力建设的目标。

    税务机关执法能力建设的目标是：通过各级税务机关的共同努力，使税务机关始终成为聚财为国，执法为民的执法机关，成为求实创新、团结拼搏、敬业奉献、勤俭自强的执法机关，

    成为科学执法、民主执法、规范执法、文明执法的执法机关。归根到底是使税务机关成为忠实履行职责、充分发挥税收职能作用、丰富党的执政资源、巩固党的执政基础的执法机关。

    （五）加强税务机关执法能力建设的任务。

    当前和今后一个时期，加强税务机关执法能力建设的任务是：结合税务机关工作特点，积极采取措施， 不断提高服务发展的能力、依法聚财的能力、科学管理的能力、文明执法的能力、队伍建设的能力、监督保障的能力，大力推进依法治税进程，努力实现税务工作的法制化、规范化和科学化。

    二、税务机关执法能力建设的地位

    税收既是加强党的执政能力建设的物质基础，又是加强党的执政能力建设的重要手段。税收在一定意义上决定了经济和社会事业的发展，关系到经济利益分配和社会公平，关系到执政党地位的巩固和发展。执法能力建设是做好税收工作的一项根本建设。加强税务机关的执法能力建设对加强党的执政能力建设来说具有重大意义。

    （一）加强执法能力建设是贯彻依法治国方略的客观要求。

    “依法治国，建设社会主义法治国家”是党治国理政的基本方略，已经被写入宪法。党的十六届四中全会强调：“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力”。依法治税是依法治国的重要组成部分，税务机关执法能力建设是党执政能力建设的重要体现。因此，必须更新观念，提高认识，增强依法治税的历史责任感和崇高使命感。

    （二）加强执法能力建设是发展社会主义市场经济的客观要求。

    完善社会主义市场经济体制的目标和任务，对执法能力建设提出了挑战。实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。要使多种所有制经济共同发展、公有制实现形式多样化，就必须统一税法，公平税负，为各种所有制经济创造一个平等竞争的税收环境，这就从客观上提出了加强税务机关执法能力建设的要求。只有严格执行税法，规范执法行为，才能保证各种所有制经济真正在同一起跑线上公平竞争，促进社会主义市场经济健康、有序地发展。

    （三）加强执法能力建设是适应经济全球化发展趋势的客观要求。

    经济全球化带来了国际贸易迅速发展、跨国投资急剧增长和国际经济协调的增强，已经加入WTO、正在扩大对外开放的中国必须面对充满国际竞争与合作的世界。国际经济形势决定了税务执法面临着经济结构不断变化、新的经济增长点和热点不断涌现、国家经济、社会发展的宏观政策不断调整、税收征管对象更加复杂、税收征管任务更加繁重的新情况。税务机关必须加强执法能力建设，强化依法治税，提高税收征管质量和效率。

    （四）加强执法能力建设是税收固有属性的客观要求。

    税收是国家凭借政治权力，按照法定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。税收强制性、无偿性、固定性本身就决定了法治的不可或缺。特别是在发展社会主义市场经济条件下，主要通过税收的方式，来筹集国家收入，同时还要调节收入分配，缓解社会矛盾。可见，税收完全处在各种利益分配矛盾的焦点上，必须严格执法、文明执法、公正执法，有权必有责，用权受监督、违法要追究。因此，加强执法能力建设是税收本身固有属性的必然选择。

    （五）加强执法能力建设是实践治税思想的客观要求。

    实践治税思想，迫切要求税务机关，立足自身，加强建设，全面提高执法能力。治税思想“法治、公平、文明、效率”四者之间相辅相成，相互统一。“法治” 即依法治税，是基础和保证。国家通过法律赋予税务机关行使税收征管权。税务机关必须认真执行税法，严格税收征管职责，不得自立章法或滥用职权，有法不依，不得随意减、免、缓或开征、停征税收，更不得以权代法、以言代法，从税务登记到税款征收，从税务稽查到行政处罚都要依法行政。

    三、税务机关执法能力建设存在的问题

    （一）执法依据方面。

    1、执法体系较弱。现行的税收法律都是单行的法律文件，有关税收制度和税收政策中一般的和共同的法律问题，如税收立法原则，税收执法原则，税法的定义、目的、构成要素，税法的解释，税务机构的组织和权利义务，纳税人的权利和义务，中央与地方税收立法权的划分，税收管辖权等没有一部《税收基本法》加以统领和规定。尽管我国宪法已经明确规定公民的纳税义务，但并未涉及税法体系的上述基本问题，这使宪法和各单行税法之间难以衔接，从而对税收立法和执法都产生不利的影响。

    2、税法层次较低。在程序法方面只有《税收征管法》，在实体法方面只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》是经全国人大及其常委会制定的，其他都是通过授权立法的形式由国务院制定的暂行条例和暂行规定，以及财政部、国家税务总局、地方政府甚至省市县税务机关制定的行政法规、规章和规范性文件。这种大规模的税法行政化，导致行政与立法界限的模糊，加大了行政权无限制扩张的可能性，损害了法律的权威性，也极易导致各税收法规、条例之间相互矛盾、相互冲突的情况，造成执法困难，也影响了程序法与实体法之间的配合和支撑。

    （二）执法主体方面。

    1、部分税务人员法治观念较为淡薄。人治、特权思想较重，对法的认识还没有从工具层次上升到价值层次，依法治税意识淡薄。执法随意性较大。以权代法、以情代法、以言代法的行为，重习惯轻法律、重权力轻责任的现象时有发生，影响了税收执法质量。

    2、部分税务人员执法能力较低。往往只重视学习和掌握税收、财务会计知识，而不重视法律知识的学习和掌握，法律知识，特别是法律基础知识以及同经济管理密切相关的法律知识欠缺，致使执法权发生异化或弱化。

    3、重实体法轻程序法现象仍然存在。部分税务人员在执法过程中往往忽视《税收征管法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等程序法，只注重从各税种条例或实施细则等实体法中查找依据。同时，税务机关适用行政执法程序错误，应告知未告知、执法程序颠倒、引用法律依据错误或不引用法律依据、证据提取不全、审批手续不完备、法律文书不规范等程序违法行为依然存在。程序违法使纳税人的权利得不到保护，给税务行政诉讼案件埋下败诉的隐患。

    （三）执法方式方面。

    1、机构设置不健全。有的基层机构的规模和层级与税源分布状况、征管任务不适应，直接导致了执法资源不足，力度不够。

    2、业务流程不科学。征管查职能分解后，有些职责分工不够明确，岗位体系不够完善，部门之间缺乏高效的协调配合。

    3、税源管理比较薄弱。基础工作不够扎实，大而化之的粗放式管理仍然存在，“淡化责任，疏于管理”的问题尚未得到根本解决。

    4、纳税服务单调。税法宣传、政策咨询、信用体系建设、企业办税等都需进一步加强。

    5、税收管理信息化的作用发挥不够。多年积累的各类征管软件庞杂、技术标准不统一、资源共享度低、信息采集不充分、应用水平不高等问题，需花大力气加以解决，资源整合工作任务艰巨。

    （四）执法监督方面。

    税务执法监督机制不健全。现行制度对税收征纳双方违反税收法律所应承担的法律责任的规定侧重强调纳税人，对税务机关违法或不当行政行为应承担的法律责任缺乏明确的规定，使税务执法中的一些违法行为无法追究，直接影响了执法质量，而且容易产生执法腐败。

    （五）执法环境方面。

    税收法治社会意识没有完全形成。纳税人自觉守法、主动纳税意识不强；护税、协税网络不够完善，社会法治合力不强。税收计划制定不够合理，考核不够科学，削弱了税务执法刚性，依法征管往往走样。多部门对企业进行税收检查，执法尺度不统一。干预执法现象仍未杜绝。

    四、加强税务机关执法能力建设的思考

    （一）不断提高服务发展的能力。

    发展是党执政兴国的第一要务。要自觉把税收工作融入经济社会发展全局，处理好税收与经济发展的辩证关系，坚持以经济建设为中心，树立和落实科学发展观，把握发展方向，认真落实税收政策，加快推进税制改革，促进经济社会协调发展。

    1、把握经济发展方向。一要把握经济发展的趋势，通过精细分析、预测，提出完善适应经济发展的税制对策，促进经济结构战略性调整、生产要素加速流动，引导资源优化配置、调节收入再分配。二要把握经济工作大局，找准经济发展重点，积极主动工作，综合运用税收政策、征管、信息资源，服务“五个统筹”，为经济发展出谋划策，培植一个结构优化、雄厚稳固的税源基础，促进经济税收良性增长。

    2、加快推进税收制度改革。扩大增值税征税范围，在全国实行消费型增值税；扩大消费税征税范围，调整税率，将生产环节征税改为零售环节征税；统一内外资企业所得税；实现个人所得税综合与分项相结合的税制模式，合理确定税基，适当调整税率。统一城乡税制；合并城市房地产税、房产税和土地使用税；统一车船使用税和车船使用牌照税；开征社会保障税、遗产税和赠与税等新税种。通过完善税制，实行国民待遇，营造公平竞争的税收环境。

    3、认真落实各项税收政策。一要细化税收政策，制定和完善分税种、分行业、分类型、分区域的执行办法，增强税收政策的针对性和可操作性。二要切实落实税收政策，尤其是税收优惠政策。扶持高新技术产业，促进科技创新、技术进步；支持下岗失业人员再就业，维护社会稳定；落实涉农税收政策，减轻农民负担；促进企业改制，支持企业加快改革。三要跟踪问效政策执行情况，建立制度，及时分析和解决税收政策执行中存在的问题，增强执行效果。

    （二）不断提高依法聚财的能力。

    税收是国家财政收入的主要来源。要不断完善税收政策，提升征收水平，坚持依法征税，从严治税，应收尽收，无税禁收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税，确保税收收入持续稳定健康增长。

    1、完善执法依据。一是加强调研。税务机关要立足本国国情，借鉴国外经验，认真分析研究，提出对策，为完善税收执法依据提供参考。二是积极推进提高现行税法的法律级次。建议及时完善税收实体法，将已运行多年、经过实践检验并且能在一定时期保持稳定的税收行政法规和部门规章，尽快通过人大立法程序上升为国家法律；将部分还不够成熟但其规定内容较重要的部门规章改由国务院行政立法，提高效力级次。三是建立健全配套制度。在法律赋予的权限内，制订规范政府共同行为的涉税配套制度、完善加强税收征管办法，如纳税评估、纳税申报、税款征收、举报奖励等，并使各项制度得到有效实施。逐步形成税收实体法和程序法相结合、不同级次的法规相配套的税收法律体系，确保税收征管的每一环节都有法可依。

    2、改进收入考核办法。改革现行税收计划管理体制，建立征管质量和税收计划并重的税收工作考核体系。在广泛进行税源调查的基础上，根据经济增长及税源结构的变化情况编制税收计划，既要积极又要可靠。强化税收征管质量的考核，把申报率及准确率、入库率、处罚率等操作性较强的指标作为考核重点。改进和加强税收计划、征管质量的分析，增强其对组织收入的反映和指导作用。

    3、严格规范执法。一是严格税收征管。认真贯彻税务登记管理办法，健全户籍管理档案，提高税务登记率。加强对纳税申报资料真实性与合法性的审核，督促纳税人依法如实申报。加强对延期缴纳税款的管理，严格执行滞纳金制度，确保税款及时足额入库。二是认真执行税收协定，加强国际税收合作。积极开展反避税，防范税收流失。三是加大稽查力度。制定科学稽查规程，严格执行稽查制度，规范执行操作程序；建立案源管理系统；改革稽查方式，积极开展情报交换、联合办案、阳光稽查，实行跨地域交叉稽查，案件复查；建立稽查建议书制度；在法律规定的范围内从重打击涉税违法犯罪，并将典型案件予以曝光，增加威慑力；建立以人均检查户数、检查面、微机选案率、案件处结率、查补税款入库率、税务案件处罚面、处罚率、复查合格率等指标组成的稽查考核指标体系，确保稽查质量。

    （三）不断提高科学管理的能力。

    科学管理是提高执法效能的重要手段。要深化征管改革，加强税源监控、推进信息化建设，提高税收征管的质量和效率。

    1、深化征管改革。完善纳税申报，推行属地管理基础上的分类管理；强化集中征收，优化为纳税人服务；建立多层稽查体系，增强税收刚性；硬化手段，构筑强有力的现代技术支撑体系；夯实征管基础，强化案件移送、违法处理工作。建立起一套对外监控有力，对内科学分工，相互制约的高效运转的执法新体制，使依法治税有坚实的体制基础。

    2、完善税源监控。全面建立户籍档案，分级建立重点税源监控网络，通过数学模型，对税源税负变化进行分析，实施科学化、精细化管理。加强发票管理和税控收款机推广应用。严格控制和清理欠税。建立完善的税收管理员制度，将税源的动态变化置于税务机关的有效监控之内。

    3、推进信息化建设。按照统筹规划、统一标准的工作思路以及突出重点、分步实施，整合资源、讲求实效，加强管理、保证安全的原则和一体化要求，积极稳妥地推进包括“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的金税工程建设；不断完善和充分发挥现有软硬件功能，加快信息传递速度，提高运行效率，并根据工作需要进一步开发新的信息系统；以“一户式”储存为突破口，强化数据管理，加快信息集中，提高信息应用水平。

    （四）不断提高文明执法的能力。

    文明执法是权利本位主义的特征，也是法治社会的根本要求。要树立征纳平等的观念，公开、公平、公正、公信，民主办税，诚信纳税，尊重纳税人、理解纳税人、服务纳税人，通畅信息渠道，优质快捷办税，切实保障国家和纳税人的合法权益。

    1、坚持民主办税。实行公开办税，加强与纳税人沟通、交流，充分听取纳税人意见。税收定额，民主评议，张榜公布，下达执行。税务处理，充分听取纳税人陈述、申辩。涉税申请事项，集体研究审批。重大税务案件，集体审理。

    2、加强诚信建设。以政府信用建设为先导，实行诚信办税，建文明行业，创诚信机关；以企业信用建设为重点，推行纳税信誉等级管理，积极引导纳税人诚信纳税；以个人信用为基础，做诚信税务干部。完善税收诚信服务体系，使纳税人认识到良好的税收信用是“金字招牌”，是企业发展壮大之本。

    3、优化办税服务。一是畅通信息渠道。全面开通税收服务热线；不断充实税务网站功能，实行税法公告制度，无偿发放税收宣传资料，开展政策培训，送政策上门，帮助纳税人及时了解税收法律。二是快捷办税服务。开展“一站式”服务，简化审批程序，实行限时办税承诺制；强化“一窗式”管理，推行全程服务、首问责任制；提供网上申报、邮寄申报等多元化申报方式，方便纳税人；寓管理、稽查于服务之中。三是完善办税服务厅硬件建设，建立办税服务的监督评价体系。四是规范税务代理，发挥税务代理在优化纳税服务中作用。

    （五）不断提高队伍建设的能力。

    为税之要，关键在人。提高执法能力，关键在于搞好自身建设。税收工作的成效最终都要体现到提高执法能力，完成税收任务上来。要以人为本，以培养高素质的税务干部队伍为关键，加强领导班子建设、组织体系建设、党风廉政建设、职业道德建设，加大教育培训，着力提高税务干部的学习、组织、管理、执行、服务、创新、决策能力。

    1、加强领导班子建设。提高税务队伍的战斗力关键在领导班子。领导班子，一要更加自觉地紧密结合实践，加强政治理论学习，坚持把理论学习作为提高各级领导干部理论思维、科学决策和组织协调能力的有效途径。二要解放思想，实事求是，扑下身子真抓实干，为纳税人服务，为基层服务。三要加强和改进对领导班子的监督，坚持民主集中制原则，团结合作，协调配合，做好表率。四要落实考察考核、述职述廉、民主评议和谈话诫勉等制度，用好的作风选人，选作风好的人，凭实绩定升降，公正公开选拔任用干部，让政治上靠得住的、工作上有本事、作风上过得硬的干部担负领导重任，增强队伍的凝聚力和向心力。

    2、做好思想政治工作。思想政治工作是一切工作的生命线。一要增强思想政治工作的针对性，按照“两个务必”的要求，加强艰苦奋斗和求真务实教育，牢固树立正确的马克思主义的世界观、人生观、价值观，坚持正确的权力观、政绩观和利益观。二要增强思想政治工作的情感性，深入基层，把握税务人员思想脉搏，以情动人，以理服人，切实解决思想问题和实际困难。三要增强思想政治工作的多样性，丰富多彩地开展现实教育，寓教于乐，陶冶情操，鼓舞士气。

    3、创建学习型税务机关。新形势下的税收工作要求税务人员必须具备较高的综合素质，而素质的培养，应从学习抓起。一是牢固树立“终身学习”的理念，形成学习工作化，工作学习化的良好习惯，并使之制度化、具体化。二是加大教育培训力度，建立培训基地，搭建教育平台，开展经常性的岗位竞赛，不断提高政策理论水平和实际工作技能。三是开展多层次全方位开放式的学习，促进和鼓励税务人员参加学历教育、资质资格考试，加快培养税收专业人才、信息化技术人才和复合型人才。

    4、加强岗位目标管理。理顺征管查关系，建立科学合理的工作岗位体系，明确岗位责任和职责要求，使每位税务人员在履行岗位职责时有章可依，有规可循。加强考核，实行日常考核与年终考核相结合，考勤与考绩相结合，考核与奖罚相结合，完善激励机制，激发敬业热情，狠抓责任落实，强化工作责任心。

    （六）不断提高监督保障的能力。

    监督保障是影响税务执法的重要因素。要加强内部监督，主动接受外部监督，广泛开展税法宣传，增强全社会税收法律意识，协调好各方面的关系，强化沟通互动，降低执法成本和纳税遵从成本，适应变化，内外平衡，和谐发展。

    1、增强税收法律意识。一是加大税法宣传力度，通过广播、电视、报刊等媒体宣传税法，使全社会了解税法，熟悉税法，从而自觉依法纳税。二是加强法制教育，确保依法行政，依率计征。三是规范各级政府的用税观念和用税行为，将税款用到关系纳税人切身利益的公共物品或服务上，让纳税人明白税收取之于民、用之于民，从而健全政府与纳税人的权利、义务关系，为执法创造良好环境。

    2、强化内部执法监督。要建立执法监督机制，严格审批、检查等制度，加强上级对下级税务机关、税务机关对其工作人员的执法监督。加强党风廉政建设和税风税纪建设，真正形成用制度规范执法行为，按制度办事，靠制度管人的有效机制，保证税务人员清正廉洁执法。规范工作程序，明确部门职责，使税收征收、管理、稽查、行政复议相互分离，相互制约，做到执法权责统一。强化对不合法不适当执法行为的追究，全面推行执法责任追究制度，分解执法责任，落实到人， 避免出现“疏于管理，淡化责任”的问题。

    3、主动接受社会监督。公布监督电话，聘请社会监督员，发放征询意见表，开展上门走访，召开税企座谈会，主动邀请人大代表、政协委员及有关部门对税务执法加强监督。充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。防止和纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，确保国家税法全面、正确地贯彻执行。

    4、完善协税护税网络。积极向各级领导机关宣传税收政策，取得理解和支持。主动加强与财政、工商、金融、司法等部门的联系，建立联席会议制度，争取各部门的支持，定期分析执法情况，解决执法中存在的问题。强化国、地税之间的沟通协作。形成合力，促进执法顺利进行。